博弈國家公園
     “保護與利用的平衡,，是一個整體的平衡,，大范圍內(nèi)的平衡,。不是一個地方既保護也利用,，有可能是這個地方保護,、那個地方利用,。它涉及到地域公平的問題,，涉及到保護地老百姓的利益，只有國家可以協(xié)調(diào)這個事”
     目前,，國家發(fā)展和改革委員會正在牽頭研究建立國家公園體制的思路,，制定試點方案。
     據(jù)有關(guān)人士透露,，國家發(fā)改委已于5月開始召集相關(guān)部委和專家學(xué)者進行過多次討論,。
     這項工作并不輕松。新中國成立60多年來,，已經(jīng)大致形成了九大類自然和文化遺產(chǎn)地管理體系,，其總面積占國土面積的近20%。在十八屆三中全會作出“建立國家公園體制”的決定之前,，這些自然和文化遺產(chǎn)地的管理權(quán)限,，分散在相關(guān)各部門和各地方政府。“國家公園體制”的建立，或?qū)⑷嫔罨母锲涔芾矸绞健?br />      雖然國家發(fā)改委的工作一直在低調(diào)進行,，但是在全國多地,，關(guān)于建立國家公園的競爭已然拉開帷幕。
     爭搶“國家公園”
     今年年初,，湖北省提出支持神農(nóng)架等地創(chuàng)建國家公園;湖南省張家界國家森林公園提出要建設(shè)一流國家公園;西藏也稱將于今年開展國家公園建設(shè)試點,，爭取逐步將珠峰、雅魯藏布大峽谷,、納木錯,、瑪旁雍措納入國家公園建設(shè)試點范圍。
     地方熱情升溫的背后,，不乏部門競爭色彩。今年年初,，湖北省林業(yè)廳向國家林業(yè)局遞交申請,，請求將湖北列為國家公園建設(shè)試點省。西藏提出建設(shè)國家公園試點的消息,，則來源于西藏自治區(qū)環(huán)境保護廳,。
     國務(wù)院職能部門層面的行動也已開始。
     國家林業(yè)局書面答復(fù)稱,，“建立國家公園體制”的要求一提出,，國家林業(yè)局便深入云南、湖北,、安徽等地積極組織開展系列調(diào)研,，國家林業(yè)局局長趙樹叢還親自帶隊深入一線開展專題調(diào)研。4月28日,，由國家林業(yè)局,、云南省人民政府、世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)聯(lián)合主辦的“國家公園建設(shè)研討會”在昆明召開,。同時,，國家林業(yè)局在總結(jié)推廣之前在云南的試點經(jīng)驗，并加強向中央報告林業(yè)部門有關(guān)國家公園建設(shè)的工作和設(shè)想,，多次與綜合部門匯報溝通,，介紹林業(yè)部門開展國家公園試點情況及對國家公園建設(shè)的具體想法。
書面答復(fù)稱,，該局也在探索建立國家公園制度標準,，并加強宣傳引導(dǎo)，引導(dǎo)人們正確認識和理解國家公園體制建設(shè)問題,。
     今年5月有媒體披露,，根據(jù)國家林業(yè)局《關(guān)于調(diào)整充實國家林業(yè)局林業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，青海省被列入國家公園體制試點范圍。
     據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司世界遺產(chǎn)與風(fēng)景名勝區(qū)管理處介紹,，住建部組織開展了國家公園體制建設(shè)相關(guān)研究,，對美國、英國,、德國,、澳大利亞、日本,、韓國,、南非等國家的國家公園和自然保護地體系建設(shè)實踐經(jīng)驗進行了全面總結(jié)，梳理分析了國內(nèi)自然保護地體系的法律依據(jù),、功能定位和工作實踐,，研究認為依托國務(wù)院批準設(shè)立的國家級風(fēng)景名勝區(qū)建立國家公園體制，制度優(yōu)勢更強,、實踐基礎(chǔ)更好,。
     2月17日，住建部在北京組織召開了建立國家公園體制研究座談會,，聽取地方和相關(guān)專家的意見和建議,，會議認為，應(yīng)當結(jié)合中國國情,，建立具有中國特色的國家公園體制,。
     4月27日，住建部組織和支持中國風(fēng)景園林學(xué)會舉辦了主題為“我眼中的國家公園”的學(xué)術(shù)沙龍,，邀請風(fēng)景名勝區(qū),、世界遺產(chǎn)、自然保護區(qū)等領(lǐng)域的知名專家,，就國家公園的界定,、定位、體制,、保護和管理等方面進行交流討論,，為中國國家公園體制建設(shè)建言獻策。
     世界遺產(chǎn)與風(fēng)景名勝區(qū)管理處介紹,，下一步,，住建部還將按照改革要求和任務(wù)分工，會同國家發(fā)改委進一步深化制度,、標準等方面的研究,，服務(wù)和支撐中央關(guān)于國家公園體制建設(shè)的頂層設(shè)計和改革舉措的組織實施。截至目前,，國務(wù)院已設(shè)立國家級風(fēng)景名勝區(qū)225處,。
     據(jù)公開新聞報道,，今年3月，浙江省的仙居,、開化兩縣被環(huán)保部列入國家公園試點,，成為全國首批兩個國家公園試點縣。
     這樣的競爭早已開始,。2006年,，云南省迪慶藏族自治州就建立了中國大陸第一個國家公園試點——香格里拉普達措國家公園。2008年6月,，國家林業(yè)局批準云南省為國家公園建設(shè)試點省,。2008年9月，黑龍江湯旺河國家公園獲得環(huán)保部和國家旅游局的批復(fù)開建,，這被認為是我國首個獲得國家級政府部門批準核定建設(shè)的國家公園,。2012年，貴州稱將投資3萬億元,，打造“國家公園省”,，這個計劃依據(jù)的是2012年編制完成的《貴州省生態(tài)文化旅游發(fā)展規(guī)劃》，該規(guī)劃由貴州省政府,、國家旅游局,、世界旅游組織聯(lián)合編制,。
     GDP與管理權(quán)
     3月7日,，環(huán)保部發(fā)函同意浙江省開化縣開展國家公園試點;同日，開化縣人民政府就印發(fā)了《開化國家公園創(chuàng)建國家4A級旅游景區(qū)實施方案》,。
     “這樣的方案違背了國家公園的理念,。”國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員蘇楊說。在他看來,，“國家公園”主旨是保護文化和自然遺產(chǎn),，而“旅游景區(qū)”的重點是開發(fā)旅游資源，二者理念不同,。
     蘇楊認為,，中國建立國家公園體制，其意義遠不限于生態(tài)文明建設(shè),，它也是文化建設(shè)的重要內(nèi)容,。
     蘇楊說，大家耳熟能詳?shù)母枨段业闹袊摹分辛信e的國家象征物也正是長城,、黃山等遺產(chǎn)地,，其對國家和民族文化的重要意義不言而喻。“很多地方政府恐怕根本就不明白什么是國家公園,，他們的注意力主要放在爭牌子上,。”因為多一塊響亮的牌子,，就意味著更多的旅游收入和更高的GDP增長。
     此前被稱為“國家公園”的項目,，確實給地方帶來了可觀的經(jīng)濟效益,。云南香格里拉普達措國家公園2006年8月1日試運行后，2007年收入便達到1.05億元,。在此之前,，被整合進入普達措國家公園的兩個景區(qū)——碧塔海和屬都湖的總收入不過幾千萬。
     黑龍江湯旺河國家公園獲得批復(fù)的當年,，僅門票收入便達到180萬元,，是此前一年門票收入的3倍。2009年,，公園所在地黑龍江省伊春市湯旺河區(qū)的區(qū)長劉學(xué)進估計,，湯旺河區(qū)當年的旅游收益可以達到6000萬元。
     在國務(wù)院職能部門層面,，由于此前中國的自然和文化遺產(chǎn)地的保護工作分散在相關(guān)部門,，各部門也在職責范圍內(nèi)做了許多體制建設(shè)的工作，因此都希望能夠參與到改革當中,。
     根據(jù)蘇楊的研究,，我國目前的自然和文化遺產(chǎn)地體系可以劃分為9種類型：自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū),、國家森林公園,、文物保護單位、國家地質(zhì)公園,、國家濕地公園,、國家城市濕地公園、水利風(fēng)景區(qū),、A級旅游景區(qū),。
     這樣分類依據(jù)三方面的標準：其一，遺產(chǎn)與地域固有的自然或文化特征緊密結(jié)合;其二,，評價和管理體系獨立完備(包括設(shè)置和分級標準,、管理辦法和管理部門等)，且此類中的大多數(shù)遺產(chǎn)已被納入管理體系,，即由獨立的專職機構(gòu)按照條例或部門管理辦法進行日常管理;其三,，遺產(chǎn)的價值及其保護利用要求具有本體系的特殊性。
     這些遺產(chǎn)地目前有十余個分管部門管理,。自然保護區(qū)目前是綜合管理與分部門管理相結(jié)合,。環(huán)保部負責全國自然保護區(qū)的綜合管理，國務(wù)院林業(yè),、農(nóng)業(yè),、地質(zhì)礦產(chǎn),、水利、海洋等有關(guān)行政主管部門在各自的職責范圍內(nèi),，主管有關(guān)的自然保護區(qū),。其中，國家林業(yè)局管理的自然保護區(qū)占大多數(shù),。
     風(fēng)景名勝區(qū)和國家城市濕地公園由住建部管理;國家森林公園和國家濕地公園由國家林業(yè)局管理;文物保護單位由國家文物局管理;國家地質(zhì)公園由國土資源部管理;水利風(fēng)景區(qū)由水利部管理;A級旅游景區(qū)由國家旅游局管理,。
     其中，與國家公園建設(shè)關(guān)系最密切的有三個部門：國家林業(yè)局,、住建部,、環(huán)保部。因為在眾多類型的自然和文化遺產(chǎn)地當中,，建立最早,，并且依法而設(shè)的體系只有三類：自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū),、文物保護單位,，其他都是依部門規(guī)章甚至是在沒有依據(jù)的情況下，于近些年設(shè)立的,。
     大多數(shù)文物保護單位與自然保護區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)相比,，涉及的面積較小，只有“十一五”以來的150處大遺址項目與國家公園關(guān)系較密切,。
     1979年,，國務(wù)院明確中國風(fēng)景名勝區(qū)的維護與建設(shè)，由城市建設(shè)部門歸口管理,。1998年5月,，建設(shè)部風(fēng)景名勝區(qū)管理辦公室與美國內(nèi)政部國家公園管理局,，就其自然文化遺產(chǎn)地的管理與保護合作達成諒解備忘錄,，在雙方各自法律保護下的國家公園系統(tǒng)，及自然,、文化遺產(chǎn)資源保護方面,，建立了合作與交流的框架，并在文化資源管理,、自然資源管理,、公園規(guī)劃與實施、講解與教育,、公園管理與運作等多方面進行了交流與合作,。
     “全民利益優(yōu)先，保護優(yōu)先”
     在蘇楊看來,，既然十八屆三中全會的《決定》將“建立國家公園體制”作為實事之一,，那就不是在地方層面或是部委層面運作,，而必須是國家層面的頂層設(shè)計。
     清華大學(xué)建筑學(xué)院景觀學(xué)系主任楊銳指出：“保護與利用的平衡,，是一個整體的平衡,，大范圍內(nèi)的平衡。不是一個地方既保護也利用,，有可能是這個地方保護,、那個地方利用。它涉及到地域公平的問題,，涉及到保護地老百姓的利益,，只有國家可以協(xié)調(diào)這個事。當然,，國家公園和保護地的首要目標是保護,，這一點毋庸置疑。”
     被廣泛認可的國家公園的定義,，是世界自然保護聯(lián)盟1994年作出的,。世界自然保護聯(lián)盟基于管理目標的不同，將保護區(qū)分為6類,，按允許在保護區(qū)內(nèi)人類利用程度的遞升順序排列,。其中，國家公園屬于第二類,，其主要管理目標為保護生態(tài)系統(tǒng)和提供游憩機會,。具體定義為：國家公園是指那些陸地和(或)海洋地區(qū)，它們被指定用來：1.為當代或子孫后代保護一個或多個生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)完整性;2.排除與保護目標相抵觸的開采或占有行為;3.提供在環(huán)境上和文化上相容的精神的,、科學(xué)的,、教育的、娛樂的和游覽的機會,。
     根據(jù)楊銳的研究,，世界國家公園運動的進步，主要體現(xiàn)在思想認識和技術(shù)方法上,。
     在思想認識方面,，由過去主要保護視覺美學(xué)價值，深入到保護生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性,。由過去排斥人類的絕對保護走向相對保護,，從消極保護走向積極保護。在保護的格局上,，由過去散點狀的保護,，變?yōu)榻⒈Ｗo網(wǎng)絡(luò)。
     在技術(shù)方法方面,，對一定環(huán)境下可以接受的改變極限,、什么樣的保護地適合什么樣的旅游活動等問題,，都有一定的研究進展。
     從各國建立的國家公園體制來看,，由于國情不同,，體制也不盡相同。但是,，作為一項國際性運動,，它們又有許多共通之處。其中很重要的一點,，就是它們所需要處理的矛盾與關(guān)系基本相同,。
     這些矛盾與關(guān)系包括：資源保護與旅游發(fā)展之間的關(guān)系;中央政府與地方政府之間的關(guān)系;國家公園用地與周邊土地之間的關(guān)系;不同政府部門之間的關(guān)系;立法機構(gòu)、行政機構(gòu)和民間團體之間的關(guān)系;管理者與經(jīng)營者之間的關(guān)系;國家公園管理機構(gòu)與民間保護團體之間的關(guān)系,。
     中央機構(gòu)編制委員會辦公室委托國務(wù)院發(fā)展研究中心進行的研究指出,，總體來說，目前全球國家公園管理體制分為三大類型,，即北美,、歐洲和亞洲型的國家公園。
     美國的國家公園體系是現(xiàn)今世界上最系統(tǒng),、完善的體系之一,，也是世界自然保護聯(lián)盟管理類別體系中最重要的成員，其規(guī)范的管理體制對北美,、南美及大洋洲影響較大,，一直被學(xué)術(shù)界和業(yè)界所推崇，作為理想模式來研究,。
     而歐洲由于人口稠密,，工業(yè)發(fā)展較早，環(huán)境和自然資源經(jīng)受過數(shù)百年的開發(fā)利用,，因此動植物種類較少,，自然景觀也較差，其國家公園管理體制有其自身的特點,。
     由于非洲曾作為歐洲列強的殖民地,，歐洲的國家公園管理體制對非洲的國家公園影響較大,。
     亞洲國家多,，國情也各不相同，保護地管理體制也多在學(xué)習(xí)西方先進經(jīng)驗的同時,，根據(jù)國情建設(shè)了各具特色的國家公園管理體制,。
     該項研究同時指出，總體來說,，不同國家公園管理體制對于我國國家公園建設(shè)的借鑒意義在于：
     第一,，管理體系上,，國家公園是重要的自然和文化遺產(chǎn)管理體系，但并不是唯一的管理體系,。因此,，將國家公園體系當作各國(尤其是美國)自然和文化遺產(chǎn)體系的全部管理體系是一種誤解。
     第二,，管理理念上,，堅持保護第一和公益性。各國都將資源保護作為國家公園的首要使命,，要求保持其真實性,、完整性，做到可持續(xù)利用,。同時,，也強調(diào)將國家公園自然和文化資源的公益服務(wù)功能放在突出的位置，促進其為大眾共享,，無論是國家公園的概念,、內(nèi)涵，還是管理制度,、管理模式都盡可能與這一理念相適應(yīng),。
     第三，管理制度上,，建立完善的法律法規(guī)和統(tǒng)一規(guī)范的管理機構(gòu),。各國國家公園管理制度均擁有完善的法律法規(guī)和制度，以保障國家公園管理目標的實現(xiàn),，無論是中央垂直管理還是以地方為主的管理,，國家公園的管理均有一個統(tǒng)一的管理機構(gòu)進行綜合管理。
     第四,，管理模式上,，管經(jīng)分離，分工明確,。國家公園管理機構(gòu)主要負責資源保護和公共服務(wù)等公共品的供給,，而對于營利性商業(yè)服務(wù)等準公共品則通過特許經(jīng)營由市場供給。
     第五,，資金保障上,，以政府財政投入為主。政府投入是國家公園資金的主要渠道,，而社會捐助和市場經(jīng)營收入作為輔助渠道,。
     第六，監(jiān)督機制上，強調(diào)社區(qū)和公眾參與,。各國國家公園無一例外地都強調(diào)社區(qū)和公眾參與的多方監(jiān)督,，保證對國家公園的有效監(jiān)督。
     “國家公園體制建立,，有兩大基石：全民利益優(yōu)先,、保護優(yōu)先。”楊銳說,。他負責過很多保護地的總體規(guī)劃,，他給自己定了個規(guī)矩——“不提開發(fā)，慎提發(fā)展,，恰當提利用,，最好提欣賞。”
“沒想到現(xiàn)在中國與保護地相關(guān)的旅游發(fā)展這么快!這么猛!”他說,，“現(xiàn)在不能隨便提保護地旅游,，因為不知道旅游這把火，會把保護地燒到什么程度,。”
     風(fēng)景名勝區(qū)和國家城市濕地公園由住建部管理;國家森林公園和國家濕地公園由國家林業(yè)局管理;文物保護單位由國家文物局管理;國家地質(zhì)公園由國土資源部管理;水利風(fēng)景區(qū)由水利部管理;A級旅游景區(qū)由國家旅游局管理,。
     其中，與國家公園建設(shè)關(guān)系最密切的有三個部門：國家林業(yè)局,、住建部,、環(huán)保部。因為在眾多類型的自然和文化遺產(chǎn)地當中,，建立最早,，并且依法而設(shè)的體系只有三類：自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū),、文物保護單位,，其他都是依部門規(guī)章甚至是在沒有依據(jù)的情況下，于近些年設(shè)立的,。
     大多數(shù)文物保護單位與自然保護區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)相比,，涉及的面積較小，只有“十一五”以來的150處大遺址項目與國家公園關(guān)系較密切,。
     1979年,，國務(wù)院明確中國風(fēng)景名勝區(qū)的維護與建設(shè)，由城市建設(shè)部門歸口管理,。1998年5月,，建設(shè)部風(fēng)景名勝區(qū)管理辦公室與美國內(nèi)政部國家公園管理局，就其自然文化遺產(chǎn)地的管理與保護合作達成諒解備忘錄,，在雙方各自法律保護下的國家公園系統(tǒng),，及自然、文化遺產(chǎn)資源保護方面,，建立了合作與交流的框架,，并在文化資源管理、自然資源管理,、公園規(guī)劃與實施,、講解與教育、公園管理與運作等多方面進行了交流與合作,。
     風(fēng)景名勝區(qū)也借鑒了諸多美國國家公園的管理制度,。事實上，中國的國家級風(fēng)景名勝區(qū),，在對外交流中所用的英文就是“National Park of China”,，翻譯過來即“中國國家公園”。
中國的自然保護區(qū)建設(shè)始于1956年,，截至2013年年底,，共建立各種類型、不同級別的自然保護區(qū)2697個,，其陸域面積占全國陸地總面積的14.77%,，也占了中國自然和文化遺產(chǎn)地的大多數(shù)。
     勇先創(chuàng)景旅游規(guī)劃中心指出,，國家公園是經(jīng)濟實力,，人文科技實力，體制優(yōu)勢,，道德品質(zhì)的綜合體現(xiàn),，但國家公園不是盈利單位，它是對國家長期發(fā)展空間和創(chuàng)造活性的投資,，這筆投資的直接效果無法用經(jīng)濟指標衡量,。