近日,，浙江象山縣“旅游娛樂用途”的大羊嶼通過拍賣方式出讓使用權(quán)成功,。首拍落槌，碧海潮生,，新“島主”的出現(xiàn)，不知又點燃了多少無人島開發(fā)之夢,。

　　聽上去,，“無居民海島”海外孤懸，建設海島只需大膽拓荒即可,，而實際上,，開發(fā)者可能面對的方方面面的糾紛，不比陸地上少,。

　　今年5月,，筆者曾赴浙江沿海實地調(diào)研無居民海島投資。基于具體國情,，無居民海島的投資風險并非空泛的“投資大,、周期長、見效慢”這樣的老生常談,，地方政府,、村鎮(zhèn)居民、投資者,，特別是旅游從業(yè)人員,，對無居民海島的開發(fā)都存在三大認知誤區(qū)：1.“開發(fā)者只有島礁使用權(quán)，沒有周邊海域使用權(quán)”;2. “島嶼使用權(quán)是經(jīng)營權(quán),，或土地承包開發(fā)權(quán)”;3.“無居民海島是大陸的延伸,，鄰近村鎮(zhèn)居民有權(quán)要求宅基地使用權(quán)”。

　　這種誤區(qū)帶來的結(jié)果是：地方政府經(jīng)常管開發(fā)者額外收費,，鄰近居民則常向開發(fā)者要地——導致島嶼開發(fā)成本控制困難,。

　　作為一種特殊的不動產(chǎn)，無居民海島的使用權(quán),，是指權(quán)利人(島主)對特定的無居民海島的自然資源系統(tǒng),，合法進行整體和直接的支配、控制,，并享有使用,、收益和部分處分的權(quán)利。據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定,，這種權(quán)利是受到較強制約的用益物權(quán),。所以，無居民海島的使用權(quán)是多種權(quán)利的集合,，主要包括土地使用權(quán)(主要是建設用地使用權(quán)),、礦業(yè)權(quán)、林業(yè)權(quán),、狩獵權(quán),、取水權(quán)、規(guī)定范圍內(nèi)的海域使用權(quán),，出讓使用權(quán)是將集合的多種權(quán)利“打包組合”,，比如，旅游小島上開發(fā)潛水,、沖浪,、海釣，必須擁有一定范圍內(nèi)的海域使用權(quán),。有的地方政府在海島使用費之外加收海島周邊的海域使用費,，這顯然是錯誤的,。

　　私人島主(企業(yè))和鄰近大陸居民的權(quán)益糾紛(既包括利益分成，也包括土地),，是個普遍性難題,。筆者曾深入考察相關利益群體，有的漁民認為自己每年定期登島,，參與旅游服務,，應該分享出讓的部分權(quán)益;有的村干部認為海島是集體所有制土地。這些均為誤解,。

　　據(jù)《海島保護法》第4條規(guī)定：“無居民海島屬于國家所有,，國務院代表國家行使無居民海島所有權(quán)。”因此,，它不屬于農(nóng)村集體所有,，沒有宅基地使用權(quán)。

　　無居民海島投資開發(fā)最核心的問題,，是充分發(fā)揮它的流轉(zhuǎn)功能,，即無居民海島的抵押、轉(zhuǎn)讓,、租賃,、繼承、合資合作經(jīng)營等,，讓海島具備更多的經(jīng)濟功能,。《擔保法》第34條規(guī)定,，抵押人有權(quán)處分國有的土地使用權(quán)與抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝,、荒丘,、荒灘等地的土地。根據(jù)“法不禁止即為允許”原則(《物權(quán)法》第180條第6款,，關于可以抵押的財產(chǎn)“法律,、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財產(chǎn)”)，“島權(quán)”可以設定抵押,，也可進入二級市場流通,。為了防止開發(fā)商“圈島”囤地現(xiàn)象，政府可在建設進度,、投資強度等環(huán)節(jié),，設立限額規(guī)定，加以科學監(jiān)管,。

　　相關政府部門應參照日本《日本小笠原群島振興特別措施法》,、澳大利亞《勞德哈伍島法》等現(xiàn)有的司法實踐，突出物權(quán)的司法構(gòu)建。在“十二五”期間,，應制定專門的“海島開發(fā)法”,，可效仿《日本孤島振興法》，和現(xiàn)有的《海島保護法》并行,。(裴鈺)