| 旅游法草案近日經(jīng)十一屆全國人大常委會第二十八次首次審議后引起了社會的廣泛關注。草案第三章為旅游規(guī)劃和促進,這一章對旅游發(fā)展規(guī)劃編制的主體、內容和規(guī)劃的銜接、評價及各級政府如何促進旅游業(yè)發(fā)展等方面作了規(guī)定。近日,在由北京第二外國語學院北京旅游發(fā)展研究基地主辦的《中華人民共和國旅游法(草案)》高端研討會上,與會學者、業(yè)內人士對這一章設置的意義給予了積極評價,認為應當強化對旅游規(guī)劃的剛性約束,并對具體條款的修改提出了自己的建議。 強化對旅游規(guī)劃的剛性約束 北京交通大學教授石培華認為,旅游法草案用專章表述旅游規(guī)劃和促進,特別是對旅游規(guī)劃的論述,體現(xiàn)了對旅游規(guī)劃的高度重視,這是一個歷史性的突破,具有里程碑意義。 “草案規(guī)定旅游規(guī)劃和促進,無非是要讓旅游業(yè)發(fā)展保持可持續(xù)性,一代代旅游者都對旅游資源享有權利。”北京第二外國語學院法學系主任申海恩副教授說。 但石培華同時指出,草案中對旅游規(guī)劃描述的條目雖然不少,但略顯缺乏剛性約束,更多內容是對旅游規(guī)劃提出約束性要求,這是必要的,但也需要強化旅游規(guī)劃的法律效力。 “建議深化對旅游規(guī)劃重要性、獨立性的認識,在下一步審議中,一定要對該章給予保留,并進一步強化其獨立性和剛性約束。”石培華說,一是要更加認識到,旅游規(guī)劃在促進旅游業(yè)科學發(fā)展,協(xié)調均衡各種利益主體利益訴求等具有基礎性、統(tǒng)籌性、引領性、源頭性、根本性的作用；二是要認識到旅游規(guī)劃具有獨特性,是一種獨立的類型,其他規(guī)劃類型無法取代的。而且,旅游規(guī)劃有跨地域性和跨專業(yè)領域性。因此必須作為一種獨立的綜合性專業(yè)規(guī)劃。 稀缺旅游資源應當控制人數(shù) 旅游法草案第二十條規(guī)定了國務院、省級人民政府和旅游資源豐富的市級人民政府應當組織編制旅游發(fā)展規(guī)劃。石培華認為,旅游規(guī)劃不僅僅是發(fā)展規(guī)劃,還有很強的空間性,為保護好各類旅游資源,還建議應該編制各類控制性和修建性的詳細規(guī)劃。因此建議增加對重點旅游區(qū)組織編制空間規(guī)劃和控制性或詳細性規(guī)劃。 針對草案第二十一條規(guī)定的規(guī)劃內容,石培華指出,對旅游業(yè)起主導作用和主體功能的特色區(qū)域,或旅游產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展區(qū)域,建議應編制區(qū)域旅游規(guī)劃。 北京頤和園園長闞躍則建議在該條款中增加“在旅游規(guī)劃中,對稀缺旅游資源應適當限制人流量”的內容。 闞躍分析,像頤和園這樣的世界文化遺產(chǎn),或者其他稀缺的、不可再生的自然遺產(chǎn)等,都應該與普通的旅游景區(qū)區(qū)別開來。近年來我國的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭強勁,失控、超載游客量對世界遺產(chǎn)地及其他風景區(qū)的保護造成嚴重威脅。國內許多世界文化遺產(chǎn),如九寨溝、故宮、布達拉宮等,已經(jīng)開始實施高峰限流。游客超過核定數(shù)量一方面影響遺產(chǎn)保護和景區(qū)正常秩序；另一方面,開放時間過長也不利于文物和植被的休整。所以建議在規(guī)劃中寫入對稀缺旅游資源限制人流量的條款,以對旅游資源進行有效保護、永續(xù)利用。 解決旅游景區(qū)多頭管理問題 旅游法草案第二十二條規(guī)定,旅游發(fā)展規(guī)劃應當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制,并與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃相銜接,與自然保護區(qū)規(guī)劃、風景名勝區(qū)規(guī)劃、林地濕地草原森林公園保護利用規(guī)劃、文物保護規(guī)劃、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護規(guī)劃等規(guī)劃相協(xié)調。針對這條規(guī)定涉及的規(guī)劃銜接,石培華建議,各類規(guī)劃也要充分考慮旅游發(fā)展需要,將旅游規(guī)劃內容納入相關規(guī)劃,必要時根據(jù)旅游規(guī)劃發(fā)展需要,可科學調整相關規(guī)劃。 闞躍認為,草案第二十二條提到了與“文物保護規(guī)劃、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護規(guī)劃”的銜接問題,這一條提得非常好,但能否在兼顧的同時,充分考慮文保單位的旅游特點,站在文物保護的角度上,有針對性對文保單位釋放一些權力。比如在旅游活動中破壞文物行為的執(zhí)法權,比如文物保護優(yōu)先的權利、再如控制游客數(shù)量的權利等,并在規(guī)劃中予以明確。 北京第二外國語學院旅游管理學院教授鄒統(tǒng)釬則認為,在規(guī)劃銜接的問題上,關鍵不是協(xié)調,而是沖突時,誰服從誰的問題。應該解決旅游景區(qū)多頭管理的問題,不得多重交叉申請旅游景區(qū)類型。 旅游法草案第二十四條對規(guī)劃評價作出了規(guī)定,指出:各級人民政府應當組織對本級政府編制或者批準的旅游發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行情況進行整體評價,并向社會公布。石培華建議,在這一條加上“各級政府要和旅游主管部門組織對旅游規(guī)劃的審批,并通過相關程序增強旅游規(guī)劃的約束性”的條款。 鄒統(tǒng)釬則建議,對各級政府編制或者批準的旅游發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行情況的評價應該委托給第三方組織,如協(xié)會主持規(guī)劃執(zhí)行和綜合收益的評價,并接受媒體和司法監(jiān)督。 北京勇先創(chuàng)景規(guī)劃設計院視點：由于稀缺旅游資源的不可再生性，所以應當“以保護為目的、以開發(fā)為手段、以適度開發(fā)來實現(xiàn)真正保護”，建立一個合理的、科學、實際的開發(fā)條件評價指標體系，確定開發(fā)和保護的“度”、確定開發(fā)的“紅線”，實現(xiàn)對稀缺資源的真正保護。 (責任編輯：勇先創(chuàng)景) |
