| 旅游法草案近日經(jīng)十一屆全國人大常委會第二十八次首次審議后引起了社會的廣泛關(guān)注,。草案第三章為旅游規(guī)劃和促進(jìn),這一章對旅游發(fā)展規(guī)劃編制的主體,、內(nèi)容和規(guī)劃的銜接、評價及各級政府如何促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展等方面作了規(guī)定,。近日,在由北京第二外國語學(xué)院北京旅游發(fā)展研究基地主辦的《中華人民共和國旅游法(草案)》高端研討會上,與會學(xué)者,、業(yè)內(nèi)人士對這一章設(shè)置的意義給予了積極評價,認(rèn)為應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對旅游規(guī)劃的剛性約束,并對具體條款的修改提出了自己的建議。 強(qiáng)化對旅游規(guī)劃的剛性約束 北京交通大學(xué)教授石培華認(rèn)為,旅游法草案用專章表述旅游規(guī)劃和促進(jìn),特別是對旅游規(guī)劃的論述,體現(xiàn)了對旅游規(guī)劃的高度重視,這是一個歷史性的突破,具有里程碑意義,。 “草案規(guī)定旅游規(guī)劃和促進(jìn),無非是要讓旅游業(yè)發(fā)展保持可持續(xù)性,一代代旅游者都對旅游資源享有權(quán)利,。”北京第二外國語學(xué)院法學(xué)系主任申海恩副教授說。 但石培華同時指出,草案中對旅游規(guī)劃描述的條目雖然不少,但略顯缺乏剛性約束,更多內(nèi)容是對旅游規(guī)劃提出約束性要求,這是必要的,但也需要強(qiáng)化旅游規(guī)劃的法律效力,。 “建議深化對旅游規(guī)劃重要性,、獨(dú)立性的認(rèn)識,在下一步審議中,一定要對該章給予保留,并進(jìn)一步強(qiáng)化其獨(dú)立性和剛性約束。”石培華說,一是要更加認(rèn)識到,旅游規(guī)劃在促進(jìn)旅游業(yè)科學(xué)發(fā)展,協(xié)調(diào)均衡各種利益主體利益訴求等具有基礎(chǔ)性,、統(tǒng)籌性,、引領(lǐng)性、源頭性,、根本性的作用,；二是要認(rèn)識到旅游規(guī)劃具有獨(dú)特性,是一種獨(dú)立的類型,其他規(guī)劃類型無法取代的。而且,旅游規(guī)劃有跨地域性和跨專業(yè)領(lǐng)域性,。因此必須作為一種獨(dú)立的綜合性專業(yè)規(guī)劃,。 稀缺旅游資源應(yīng)當(dāng)控制人數(shù) 旅游法草案第二十條規(guī)定了國務(wù)院、省級人民政府和旅游資源豐富的市級人民政府應(yīng)當(dāng)組織編制旅游發(fā)展規(guī)劃,。石培華認(rèn)為,旅游規(guī)劃不僅僅是發(fā)展規(guī)劃,還有很強(qiáng)的空間性,為保護(hù)好各類旅游資源,還建議應(yīng)該編制各類控制性和修建性的詳細(xì)規(guī)劃,。因此建議增加對重點(diǎn)旅游區(qū)組織編制空間規(guī)劃和控制性或詳細(xì)性規(guī)劃。 針對草案第二十一條規(guī)定的規(guī)劃內(nèi)容,石培華指出,對旅游業(yè)起主導(dǎo)作用和主體功能的特色區(qū)域,或旅游產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展區(qū)域,建議應(yīng)編制區(qū)域旅游規(guī)劃,。 北京頤和園園長闞躍則建議在該條款中增加“在旅游規(guī)劃中,對稀缺旅游資源應(yīng)適當(dāng)限制人流量”的內(nèi)容,。 闞躍分析,像頤和園這樣的世界文化遺產(chǎn),或者其他稀缺的、不可再生的自然遺產(chǎn)等,都應(yīng)該與普通的旅游景區(qū)區(qū)別開來,。近年來我國的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭強(qiáng)勁,失控,、超載游客量對世界遺產(chǎn)地及其他風(fēng)景區(qū)的保護(hù)造成嚴(yán)重威脅。國內(nèi)許多世界文化遺產(chǎn),如九寨溝,、故宮,、布達(dá)拉宮等,已經(jīng)開始實(shí)施高峰限流。游客超過核定數(shù)量一方面影響遺產(chǎn)保護(hù)和景區(qū)正常秩序；另一方面,開放時間過長也不利于文物和植被的休整,。所以建議在規(guī)劃中寫入對稀缺旅游資源限制人流量的條款,以對旅游資源進(jìn)行有效保護(hù),、永續(xù)利用。 解決旅游景區(qū)多頭管理問題 旅游法草案第二十二條規(guī)定,旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制,并與主體功能區(qū)規(guī)劃,、土地利用總體規(guī)劃,、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃,、海洋功能區(qū)劃相銜接,與自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃,、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃、林地濕地草原森林公園保護(hù)利用規(guī)劃,、文物保護(hù)規(guī)劃,、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)規(guī)劃等規(guī)劃相協(xié)調(diào)。針對這條規(guī)定涉及的規(guī)劃銜接,石培華建議,各類規(guī)劃也要充分考慮旅游發(fā)展需要,將旅游規(guī)劃內(nèi)容納入相關(guān)規(guī)劃,必要時根據(jù)旅游規(guī)劃發(fā)展需要,可科學(xué)調(diào)整相關(guān)規(guī)劃,。 闞躍認(rèn)為,草案第二十二條提到了與“文物保護(hù)規(guī)劃,、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)規(guī)劃”的銜接問題,這一條提得非常好,但能否在兼顧的同時,充分考慮文保單位的旅游特點(diǎn),站在文物保護(hù)的角度上,有針對性對文保單位釋放一些權(quán)力。比如在旅游活動中破壞文物行為的執(zhí)法權(quán),比如文物保護(hù)優(yōu)先的權(quán)利,、再如控制游客數(shù)量的權(quán)利等,并在規(guī)劃中予以明確,。 北京第二外國語學(xué)院旅游管理學(xué)院教授鄒統(tǒng)釬則認(rèn)為,在規(guī)劃銜接的問題上,關(guān)鍵不是協(xié)調(diào),而是沖突時,誰服從誰的問題。應(yīng)該解決旅游景區(qū)多頭管理的問題,不得多重交叉申請旅游景區(qū)類型,。 旅游法草案第二十四條對規(guī)劃評價作出了規(guī)定,指出:各級人民政府應(yīng)當(dāng)組織對本級政府編制或者批準(zhǔn)的旅游發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行情況進(jìn)行整體評價,并向社會公布,。石培華建議,在這一條加上“各級政府要和旅游主管部門組織對旅游規(guī)劃的審批,并通過相關(guān)程序增強(qiáng)旅游規(guī)劃的約束性”的條款。 鄒統(tǒng)釬則建議,對各級政府編制或者批準(zhǔn)的旅游發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行情況的評價應(yīng)該委托給第三方組織,如協(xié)會主持規(guī)劃執(zhí)行和綜合收益的評價,并接受媒體和司法監(jiān)督,。 北京勇先創(chuàng)景規(guī)劃設(shè)計(jì)院視點(diǎn)：由于稀缺旅游資源的不可再生性,，所以應(yīng)當(dāng)“以保護(hù)為目的、以開發(fā)為手段,、以適度開發(fā)來實(shí)現(xiàn)真正保護(hù)”,，建立一個合理的、科學(xué),、實(shí)際的開發(fā)條件評價指標(biāo)體系,，確定開發(fā)和保護(hù)的“度”、確定開發(fā)的“紅線”,，實(shí)現(xiàn)對稀缺資源的真正保護(hù),。 (責(zé)任編輯：勇先創(chuàng)景) |
